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Actualités de la Berne fédérale
Aperçu de la session d’été 2023
Du 30 mai au 16 juin, les Chambres fédérales se réuniront à Berne pour la session d'été. Les arrêtés fédéraux concernant le plafond de dépenses pour les routes nationales 2024-2027 et les crédits d'engagement à partir de 2024 pour les programmes d'agglomération de la 4ème génération ainsi que les projets révisés de suppression de la valeur locative et de révision de la loi sur l'aménagement du territoire « Constructions hors des zones à bâtir » (LAT2) sont entre à l'ordre du jour du Conseil national.
Le Conseil des Etats se penche sur le projet relatif à la biodiversité ainsi que sur deux interventions concernant la densification vers l'intérieur et l'embauche de proches aidants. Les deux Chambres veulent mettre sous toit cet été la loi fédérale urgente sur le développement des parcs éoliens.
Vous trouverez ci-dessous les projets de la session d’été qui concernent les communes, avec les positions de l'Association des Communes Suisses (ACS).
Arrêtés fédéraux concernant le plafond de dépenses pour les routes nationales 2024-2027 (étape d'aménagement 2023) ainsi que les crédits d'engagement à partir de 2024 pour les contributions aux mesures prises dans le cadre du programme d’agglomération
L'étape d'aménagement 2023 pour les routes nationales (23.032) permet de réaliser d'importants projets de construction ponctuels sur le réseau des routes nationales. Ceci principalement dans et autour des agglomérations et des grandes villes. Le trafic peut ainsi être fluidifié pour ces régions, mais aussi pour les régions situées en aval. Plus de 14 milliards de francs seront investis à cet effet. Pour le deuxième projet, les projets d'agglomération, 32 projets de la quatrième génération doivent être soutenus à hauteur de 1,6 milliard de francs au total. La commission des transports du Conseil national (CTT-N) soutient tous les programmes d'agglomération (23.033).
Une minorité souhaite subordonner l'entrée en vigueur de ce projet à celle de l'arrêté fédéral relatif à l'étape d'aménagement 2023 des routes nationales (23.032). Selon elle, c'est le seul moyen d'éviter que les différents projets et modes de transport ne soient opposés les uns aux autres. La majorité de la commission souligne pour sa part que les projets contenus dans les deux projets de loi sont très différents, en ce qui concerne leur forme et leur portée, et qu'un éventuel référendum sur l'étape d'aménagement des routes nationales entraînerait d'importants retards dans les programmes d'agglomération. Le Conseil national se penchera sur ce dossier le 30 mai.
Position ACS: L'ACS soutient les deux arrêtés fédéraux et donc le développement d'importants projets d'infrastructure de transport dans le réseau des routes nationales et dans certaines agglomérations. Les deux programmes contribuent à une meilleure gestion du trafic dans les villes et les agglomérations ainsi que dans les régions et zones situées en aval.
S’agissant des programmes d'agglomération, il convient de noter qu'à moyen terme, certaines régions sont et resteront écartées de l'exclusivité des projets d'agglomération. Concrètement, cela peut conduire à des rythmes de développement différents dans le domaine des infrastructures exigées au niveau national. Très concrètement, cela concerne des domaines politiques importants tels que les infrastructures de mobilité (notamment les pistes cyclables) ou la transition énergétique en cours (par exemple, la promotion de l'électromobilité dans les transports publics).
Comme nous l'avons mentionné, l'ACS soutient fortement les deux projets, mais recommande, conformément à la proposition majoritaire de la commission, de renoncer à un couplage des deux projets. Un lien non pertinent entre les deux programmes d'infrastructure n'apporte aucune valeur ajoutée. Au contraire, elle n'entraînerait par la suite que des retards dans les différents domaines.
Loi relative à un approvisionnement en électricité sûr reposant sur des énergies renouvelables
Le Conseil national a adopté en mars 2023 la loi fédérale sur la sécurité de l'approvisionnement en électricité grâce aux énergies renouvelables, dite loi-cadre, par 104 voix contre 54 et 33 abstentions (21.047). Afin de réussir le tournant énergétique décidé dans les urnes, de nombreuses mesures doivent être ancrées dans la loi sur l'énergie, l'approvisionnement en électricité et l'aménagement du territoire. Le Conseil national a notamment décidé que des panneaux solaires devaient être installés dans les nouvelles constructions ainsi que dans les transformations et rénovations importantes, et il a imposé la suspension des prescriptions relatives aux débits résiduels lors de l'octroi de nouvelles concessions pour les centrales hydroélectriques.
La Commission de l'environnement du Conseil des Etats (CEATE-E) a présenté en mai 2023 de nouvelles propositions sur de nombreux points afin de trouver un équilibre adéquat entre les intérêts de protection et d'utilisation, et afin de créer ainsi un projet bénéficiant d'un large soutien. La commission du Conseil des Etats a rejeté l'obligation d'utiliser l'énergie solaire pour tous les nouveaux bâtiments ainsi que pour les projets de transformation et de rénovation importants décidée par le Conseil national, estimant qu'elle constituait une atteinte trop importante à la propriété privée et à la souveraineté des cantons. Au lieu de cela, elle a demandé l'utilisation obligatoire d'installations solaires sur les bâtiments à partir d'une surface de 300 mètres carrés. Elle s'est également prononcée en faveur de la délimitation de zones adaptées à l'utilisation de l'énergie solaire et éolienne dans les plans directeurs cantonaux. Dans la pesée d'intérêts à venir, l'utilisation de l'énergie solaire et éolienne doit toujours avoir la priorité. Le projet retourne maintenant au Conseil des Etats pour l'élimination des nombreuses divergences le 8 juin.
Position ACS: L'ACS soutient en principe le développement des énergies renouvelables afin de pouvoir atteindre les objectifs énergétiques à l'horizon 2050. L'acte modificateur unique apporte incontestablement une contribution importante à cet égard. Toutefois, la législation actuelle, élaborée par le Parlement dans le cadre d'une procédure accélérée exceptionnelle, ne tient pas compte de manière appropriée du standard élevé actuel en matière de législation, de démocratie participative et de droit de regard de la population et des autorités. Pour l'ACS, en tant que représentante des communes, il est clair que le législateur national doit, même en de telles périodes, respecter sans restriction des principes constitutionnels importants tels que l'autonomie cantonale et communale, le droit de procédure ou la garantie de la propriété. Sinon, l'acceptation des autorités et de la population vis-à-vis des mesures et des projets ne peut pas être garantie durablement.
En ce qui concerne les considérations de fond relatives à l'acte modificateur unique, l'ACS se rallie aux propositions et recommandations des cantons (DTAP).
Loi urgente concernant l'accélération de projets de parcs éoliens avancés et de grands projets de centrales hydrauliques à accumulation
La Suisse doit atteindre la neutralité climatique d'ici 2050. En juin, le peuple et les cantons voteront sur la loi sur la protection du climat adoptée par le Parlement, qui prévoit des objectifs intermédiaires concrets. Parallèlement, le Parlement veut accélérer le développement des énergies renouvelables avec des projets de loi déclarés urgents. Ainsi, les grandes installations solaires et éoliennes d'intérêt national doivent pouvoir être réalisées plus rapidement et dans le cadre de procédures plus courtes.
En mars, le Conseil national avait approuvé le projet de loi déclaré urgent « Lex Windkraft » en tant que conseil prioriatire (22.461). La commission de l'énergie du Conseil des Etats est également favorable à une mise en œuvre rapide des projets éoliens très avancés, mais exige que les communes d'implantation aient déjà approuvé les projets dans une phase de planification antérieure. Les compétences cantonales en matière de planification de projets éoliens doivent être respectées dans tous les cas. L'implication des communes concernées et la légitimité démocratique des projets à accélérer doivent être garanties. Ainsi, la nouvelle procédure d'autorisation ne doit s'appliquer que si les communes concernées ont approuvé le projet éolien dans le cadre de leur plan d'affectation.
Dans la pratique, la commission ne voit pas dans cette disposition un obstacle à l'accélération souhaitée de la procédure, d'autant plus que la compétence en matière de plans d'affectation relève de toute façon des communes, à l'exception du canton de Neuchâtel, où la compétence cantonale en matière de plans d'affectation est légitimée démocratiquement. L'affaire passe d'abord au Conseil des Etats (1er et 8 juin) et ensuite au Conseil national (6 et 12 juin) pour l'élimination des divergences. Le projet devrait être mis sous toit cet été.
Position ACS: L'ACS soutient le développement des énergies renouvelables. Toutefois, la construction prévue de grands projets de parcs éoliens et d'installations photovoltaïques ne doit pas se faire unilatéralement au détriment de l'autonomie communale et des droits de participation des communes et de leur population, protégés par la Constitution. L'implication des communes d'implantation lors de l'octroi du permis de construire est une condition minimale indispensable à l'acceptation de tels grands projets.
La décision de la CEATE-E représente un compromis que l'ACS peut soutenir pour des raisons pragmatiques, mais pas par conviction. Deux conditions doivent être respectées. Premièrement, les procédures raccourcies ne doivent être appliquées que si les communes concernées ont donné leur accord dans le cadre de leur plan d'affectation. Deuxièmement, de telles exceptions aux procédures d'autorisation ordinaires ne doivent concerner qu’un nombre limité de projets dont l’importance est exceptionnelle. Par ailleurs, ces exceptions sont à limiter dans le temps. Pour tous les autres projets, les règles ordinaires doivent impérativement s'appliquer dans les cantons et les communes, impliquant non seulement les autorités, mais aussi la population de manière appropriée dans les processus de décision. Il s'agit là d'éléments essentiels de l'État de droit suisse, qui doivent également être respectés dans le cas présent.
Isos. Une marge de manœuvre plus grande pour le développement de l'urbanisation
La motion 23.3435 du conseiller aux Etats Jakob Stark (TG) vise à adapter la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN) de manière à ce que, dans le cadre de la pesée des intérêts, l'intérêt public avéré des communes, des villes et des cantons puisse être davantage pris en compte dans le développement de l'aménagement du territoire par rapport à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS).
Position ACS: L'ACS soutient la motion 23.3435 du conseiller aux Etats Jakob Stark, car elle accorde aux intérêts cantonaux et communaux un poids approprié dans les projets d'aménagement du territoire. De nombreuses communes sont aujourd'hui limitées dans leurs possibilités de décision et de développement en raison de la multitude de contraintes imposées par le droit fédéral. Il en résulte souvent de longues procédures et des retards de construction, notamment dans les projets de logement. Cette motion permet de remédier à ce conflit d'intérêts.
Ip. Germann. Embauche de proches aidants par les services d'aide et de soins à domicile et les organisations privées.
De plus en plus d'organisations privées ont découvert que l'embauche de proches aidants était un modèle commercial. Selon une décision du Tribunal fédéral de 2019, les proches aidants ne doivent pas nécessairement être au bénéfice d'une formation spécialisée en soins. Cette décision va à l'encontre des conventions administratives conclues entre les associations d'aide et de soins à domicile et les assureurs-maladie, qui requièrent des employés de l'aide et des soins à domicile d'avoir au moins suivi un cours d'aide-soignant pour fournir des prestations dans le domaine des soins de base. Dans une situation où la croissance des coûts des soins se fait depuis des années au détriment des financeurs résiduels, les communes reçoivent désormais, en plus des factures de soins à domicile, des factures supplémentaires des organisations privées qui emploient des proches aidants.
Ce qui est particulièrement dérangeant, c'est que les entreprises privées encaissent une part importante des recettes et que certaines d'entre elles n'en reversent qu'une faible part aux membres de la famille employés pour leurs services. Par son interpellation (23.3426) le conseiller aux Etats Hannes Germann demande au Conseil fédéral de prendre position sur cette évolution. L'objet est à l'ordre du jour du Conseil des Etats pour le 6 juin 2023.
Position ACS: L'ACS salue l'interpellation du président de l'ACS, le conseiller aux États Hannes Germann (SH), sur ce sujet afin de clarifier d'importantes questions de principe au niveau national. Avec l'engagement de proches aidants par les services d'aide et de soins à domicile et les organisations privées, une évolution aux conséquences financières importantes pour les communes est en cours. Il convient de les clarifier. Ainsi, des organisations privées telles que l'AsFam (Assistance aux familles avec des proches aidants) engagent déjà dans onze cantons des proches aidants qui assument des prestations originales de Spitex.
Pour l’avenir de notre nature et de notre paysage (Initiative biodiversité). Initiative populaire et contre-projet indirect
En automne 2022, le Conseil national avait été le premier Conseil à se pencher sur le contre-projet indirect à l'initiative sur la biodiversité et l'avait adopté avec des modifications (22.025). La commission de l'environnement compétente du Conseil des Etats (CEATE-E) voit les choses différemment et a décidé en mars 2023, par une courte majorité de 6 voix contre 5 et 1 abstention, de ne pas entrer en matière sur le projet. La majorité est convaincue que les conditions existent déjà pour définir suffisamment de surfaces d'importance particulière pour la biodiversité en Suisse. Ainsi, l'objectif global 3 de la Convention de Kunming-Montréal, qui consiste à garantir d'ici 2030 au moins 30 pour cent de surfaces pour la protection et la promotion de la biodiversité, pourrait être largement atteint en Suisse également. Il n'y a pas besoin de cadre juridique supplémentaire. La commission accepte ainsi que l'initiative sur la biodiversité soit soumise au vote du peuple sans contre-projet. Le Conseil des Etats se penchera sur le projet le 8 juin.
Position ACS: L'ACS soutient le projet adopté par le Conseil national en automne 2022, car il répond aux principales préoccupations des cantons et des communes. Ainsi, le projet actuel encourage la biodiversité par une approche qualitative et prévoit des moyens financiers qui favoriseront la mise en œuvre au niveau local.
L'approche qualitative doit permettre de valoriser les zones protégées et de les relier entre elles. Les villes et les communes sont tenues par la loi sur la protection de la nature et du paysage de veiller à la compensation écologique dans les espaces utilisés de manière intensive et contribuent à une meilleure qualité de vie de leur population par leurs mesures dans le domaine de la biodiversité, par exemple avec des parcs, des arbres, des biotopes. Il est donc important de garantir la participation du niveau communal à la planification et à la mise en œuvre des mesures de promotion de la biodiversité. L'ACS recommande au Conseil des Etats d'entrer en matière sur le contre-projet indirect du Conseil fédéral et de suivre les décisions du Conseil national.
Réseau de téléphonie mobile. Créer dès à présent les conditions générales propices à un déploiement rapide
La motion 20.3237 déposée au Conseil national demande au Conseil fédéral de prendre les mesures et les décisions nécessaires pour permettre l'introduction de la cinquième génération de la norme de téléphonie mobile (5G). L'objectif est de permettre aux opérateurs de mettre en place un réseau 5G national de haute qualité à un coût aussi bas que possible au cours des cinq prochaines années, c'est-à-dire d'ici 2024. Après son adoption par le Conseil national, la motion passe au Conseil des Etats en tant que deuxième conseil. La commission des transports du Conseil des Etats a agendé une audition sur le sujet le 23 mai, audition à laquelle participera l'Association des Communes Suisses. Le Conseil des Etats se penchera sur le dossier le 8 juin.
Position ACS: L'ACS soutient l'intention de promouvoir les conditions-cadres pour une mise en place aussi rapide que possible du réseau de téléphonie mobile. Celle-ci doit toutefois se faire en étroite coordination et dans le respect des dispositions légales et des tâches des cantons et des communes. L'infrastructure de téléphonie mobile dans le domaine de la communication est une infrastructure de base importante ; elle est soumise à la concurrence entre les fournisseurs privés. Enfin, les communes jouent un rôle décisif dans la procédure d'autorisation ; leur marge de manœuvre reste limitée, notamment en raison des prescriptions légales fédérales et cantonales. Il n'appartient donc pas aux seules communes de mettre en œuvre un tel développement. Depuis avril 2023, les nouvelles recommandations des cantons en matière de téléphonie mobile sont en vigueur. Ces directives ont permis de créer une sécurité juridique dans des domaines importants de l'exécution, tout en jetant les bases d'une extension moderne du réseau de téléphonie mobile. C'est sur cette base que l'on peut et que l'on doit maintenant construire.
Abolition de la valeur locative : le Conseil national se penche sur le projet remanié
La valeur locative fait l'objet de controverses politiques depuis des années. En 2017, la Commission de l'économie du Conseil des Etats a fait une nouvelle tentative. En automne 2021, le Conseil des Etats s'est prononcé de justesse en faveur d'un changement de système pour l'imposition de la propriété du logement (17.400). Le Conseil national a décidé d'entrer en matière à l'automne 2022, mais a renvoyé le projet en commission pour qu'il soit remanié. Le projet s'est trop éloigné de l'objectif initial. Si la valeur locative est supprimée, il ne faut pas que les déductions fiscales pour la propriété du logement restent possibles en même temps. Et pour les cantons et les communes, les pertes fiscales ne seraient pas supportables financièrement. Le Conseil fédéral soutient le principe d'un changement de système d'imposition de la propriété du logement. L'incitation à l'endettement est mauvaise et le système trop complexe. Par ailleurs, le problème se pose concernant les retraités à faible revenu et à valeur locative élevée. Le Conseil national se penche à nouveau sur le projet le 14 juin 2023.
Position ACS: Avec le changement de système prévu pour l'imposition de la propriété, les cantons et les communes doivent s'attendre à des pertes fiscales se chiffrant en milliards. L'ACS s'est donc montrée critique dans le débat parlementaire. Du point de vue de l'ACS, la suppression de la valeur locative doit comporter un changement de système conséquent qui n'autorise pas ou peu d'exceptions. En outre, il est important de pouvoir maintenir les conséquences financières pour les cantons et les communes dans des limites acceptables. Enfin, il devrait en résulter une réelle plus-value par rapport à la situation actuelle.
Loi sur l’aménagement du territoire. Révision partielle. 2ème phase
Avec le projet de deuxième étape de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT2), qui s'attaque aux constructions hors zone à bâtir, le Parlement veut opposer un contre-projet indirect à l'initiative pour le paysage. Le Conseil des Etats a adopté le projet en été 2022 (18.077). L'élément central est un objectif de stabilisation pour le territoire situés hors des zones à bâtir. Une prime à la démolition doit inciter à éliminer les constructions et installations hors zone à bâtir. Les cantons doivent définir dans leur plan directeur un concept global pour atteindre cet objectif et y inclure le nombre de bâtiments construits et démolis ainsi que l'évolution de l'imperméabilisation des sols. Le nombre de constructions en hors des zones à bâtir ne doit pas augmenter, mais les cantons doivent en même temps disposer d'une marge de manœuvre pour prendre leurs propres décisions.
Ils peuvent par exemple autoriser des exceptions dans des zones spéciales, comme pour la rénovation de restaurants et d'hôtels hors zone à bâtir ou pour la réaffectation de bâtiments agricoles vides. La commission de l'aménagement du territoire du Conseil national a terminé ses délibérations sur le projet LAT2 en avril 2023. La majorité adhère à l'objectif de stabiliser le nombre de bâtiments hors des zones à bâtir. Contrairement au Conseil des Etats, elle s'est prononcée contre des dispositions d'exception plus étendues et a resserré certaines décisions du Conseil des Etats, tandis que plusieurs minorités souhaitent assouplir certaines conditions. Le Conseil national se penchera sur le projet le 15 juin.
Position ACS: Les cantons et les communes sont directement concernés par de nombreuses conséquences du projet, que ce soit de manière générale, mais également sur des aspects spécifiques, tels que la compensation de la plus-value. Celle-ci doit pouvoir être prélevée à l'avenir également en cas de construction ou de changement d'affectation. Dans le cas contraire, les fonds manquants devraient être financés par des ressources fiscales générales (cantonales et/ou communales). En outre, on intervient sans nécessité dans les compétences cantonales et communales, ce qui doit être rejeté pour des raisons de politique nationale. La modification de l'art. 5, al. 1, P-LRP, introduite au moyen d'une proposition individuelle au Conseil des États, doit par conséquent être supprimée sans être remplacée, le droit existant doit être maintenu. La prime de démolition est un moyen éprouvé pour atteindre effectivement l'objectif de stabilisation.
Tel que proposé actuellement, le financement de la prime de démolition ne serait pas supportable pour les cantons et les communes. Les fonds de compensation de la plus-value dans les cantons ne disposent tout simplement pas aujourd'hui des réserves nécessaires pour assumer des tâches de financement supplémentaires. C'est pourquoi l'art. 5, al. 2bis P-LPR doit être adapté conformément à la proposition des cantons (DTAP). Une prime de démolition ne doit pouvoir être versée que si aucune nouvelle construction de remplacement n'est réalisée et si le bâtiment concerné par la démolition n'est pas digne de protection.